Az adóreform és az azóta eltelt időszak – az alapok (1. rész)

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Magyarország adótörténetét bemutató sorozatunk utolsó részeihez, időszakához érkeztünk. Az eddig megjelent 76 írásban a népvándorlás korától az 1980-as évek közepéig mutattuk be az eseményeket. Ebben a részben és a következő részekben az 1987-től bekövetkezett változásokról szólunk. A tételes jogszabályi rendelkezések ismertetésétől tartózkodunk, helyettük a tendenciákat, illetve a hosszabb távon ható változásokat mutatjuk be.

„A reform célja olyan adó- és árviszonyok kialakítása, amelyek … egyszerűbbé, áttekinthetőbbé teszik az ár- és a pénzügyi viszonyokat az állampolgárok, a gazdálkodók és a gazdaság irányítói számára.”

(Kupa Mihály)

Magyarország történetében sok adóreform volt. Egyesek sikeresek voltak, mások sikertelenek. A legszűkebb felsorolások is megemlítik az 1848-49. évi Kossuth-féle adóreformot, az 1909. évi Wekerle féle adóreformot, az 1945-48 közötti reformokat, illetve az 1987-91. évi reformokat. Ez némiképp igazságtalan, hiszen Szent István, II. András (Aranybulla), II. Rákóczi Ferenc vagy Mária Terézia (urbáriumok) adóintézkedései a maguk korában semmivel nem voltak kisebb jelentőségűek, de számos más fontos rendelkezést is lehetne még említeni. Ezeket részletesen ismertettük a cikksorozat korábbi részeiben, egészen az 1980-as évekig.

A szocializmus időszakának adórendszere az 1980-as évek elejére kifulladt. A legjelentősebb problémák a következők voltak:

– Az államháztartás működéséhez szükséges bevételek nem folytak be, az ország működéséhez a nemzetközi hitelpiacon kellett forrásokat keresni, de az eladósodás egyre nagyobb mértékűvé vált.

– Az adórendszer működése diszfunkcionálissá vált. A beruházásokat, fejlesztéseket büntette. A foglalkoztatást ugyan támogatta, de kialakult az úgynevezett kapun belüli munkanélküliség, sokakat nem azért foglalkoztattak, mert szükség volt a munkájukra, hanem a nekik fizetett alacsony bér tette lehetővé, hogy akiknek a munkájára szükség volt, azokat jobban megfizessék.

– Valójában adórendszerről sem beszélhettünk, hiszen a sokfajta elvonás nem egy egységes rendszerré állt össze, gyakori volt az éppen szükséges forrásoknak megfelelő fizetési kötelezettség előírása. Mivel a vállalatok állami tulajdonban voltak, akár egy konkrét vállalat részére is előírhattak befizetési kötelezettséget.

– A szocialista elveknek megfelelően széles rétegek – a szocialista szektorban dolgozók – alig találkoztak a közteherviseléssel, másokat (például az egyéni vállalkozókat) viszont túladóztatta a rendszer.

– A helyi önkormányzatok (az akkori tanácsi rendszer) saját bevételekkel alig rendelkeztek, az önállóságuk rendkívül korlátozott volt.

Az adóreform előkészítése

A felsorolt problémák nem a 80-as években váltak ismertté, a vezető közgazdászok próbálták hangoztatni véleményüket, kevés sikerrel. Az új gazdasági mechanizmus kudarca, majd a 80-as évek elejének enyhülő politikai légköre is hozzájárult ahhoz, hogy a Pénzügyminisztériumban elkezdődhetett egy alaposabb, az adóreformot előkészítő szakmai munka.

Ebben jelentős szerepe volt Hetényi István pénzügyminiszternek, aki 1980-tól és 1986 év végéig vezette a tárcát (a következő két évtizedben pedig mindegyik pénzügyminiszter mellett tanácsadóként is dolgozott). Nagy érdeme Hetényinek, hogy a minisztériumi szakmai anyagokat továbbvitte a kormányzaton belül, megvédte azokat a politikai vezetés előtt, gyakran vállalva ezzel konfliktusokat is.

A szakmai munka nem csak a Pénzügyminisztériumban folyt, hanem több más szervezetet is bevontak ezekbe, így például az Országos Tervhivatalt, a Központi Statisztikai Hivatalt is. A KSH mikroszimulációs módszerekkel elemezte a várható hatásokat, ez elengedhetetlen volt egyrészt a társadalmi-gazdasági következmények szempontjából, másrészt az adóbevételek tervezése miatt is.

A Pénzügyminisztériumon belül létrejött az Adóreform Bizottság, ennek vezetője a későbbi pénzügyminiszter, Kupa Mihály volt, de a bizottságban dolgozott – sok más mellett – Kopácsi Sándor, Székács Anna vagy Vámosi-Nagy Szabolcs is. Ismertségüket nem kis részben köszönhették annak, hogy az adóreformot népszerűsítendő, gyakran jelentek meg a nyilvánosság előtt (sokszor a televízió képernyőjén), magyarázva az adóreform szükségességét.

A reformmal szemben elvárás volt, hogy

– eredményeképpen egy modern adórendszer alakuljon ki,

– azt a társadalom és a gazdasági szereplők befogadják,

– megfelelő bevételt biztosítson az államháztartás működéséhez; nemcsak éves összesítésben, de folyamatosan is biztosítani kellett a bevételeknek a likviditást,

– a megszűnő fizetési kötelezettségek és az új adók egyenlegének pozitívnak kellett lennie, de nem voltak felvállalhatóak sem nagy adócsökkentések, sem lényeges emelkedések,

– alakuljon ki az adórendszert működtető apparátus.

Az adóreform első lépései

Kupa Mihály 1987 júniusában a következőképpen vázolta az adóreform célját: „A reform célja – a gazdaságirányítás egészének továbbfejlesztésébe ágyazva – olyan adó- és árviszonyok kialakítása, amelyek a gazdaság kibontakozását szolgáló gazdaságpolitika eszközeként a mainál kedvezőbb környezetet adnak az önálló (kockázatot vállaló) vállalati gazdálkodáshoz, növelik a nyereség- és költségérzékenységet, reálisabb – a hatékonyságot, valós jövedelmezőséget tükröző – értékrendhez közelítenek a termelés, a fogyasztás, a beruházás, az export és az import folyamataiban, s végül, de nem utolsósorban, egyszerűbbé, áttekinthetőbbé teszik az ár- és a pénzügyi viszonyokat az állampolgárok, a gazdálkodók és a gazdaság irányítói számára.”

Az első, nyilvánosan is megjelenő intézkedések – több évi előkészítést követően – 1987-ben láttak napvilágot. Jogalkotási dömping indult el, a legfontosabb törvények és alacsonyabb szintű jogszabályok a következők voltak:

– 1987. évi VI. törvény a magánszemélyek jövedelemadójáról,

– 1987. évi V. törvény az általános forgalmi adóról,

– 1987. évi 16. törvényerejű rendelet a vállalkozói adóról,

– 1987. évi 14. törvényerejű rendelet az általános forgalmi adóról és a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló törvények hatálybalépésével kapcsolatos átmeneti rendelkezésekről és jogszabály-módosításokról,

– 66/1987. (XII. 2.) MT rendelet az adótanácsadói tevékenységről,

– 65/1987. (XII. 2.) MT rendelet a lakossági adóigazgatási eljárás általános szabályairól szóló – 58/1981. (XI. 19.) MT rendelet módosításáról,

– 50/1987. (X. 14.) MT rendelet az adóigazgatási eljárásról,

– 41/1987. (X. 13.) MT rendelet az adóreformmal összefüggő árváltozásokról,

– 38/1987. (X. 12.) MT rendelet a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1987. évi VI. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról,

– 37/1987. (X. 12.) MT rendelet az általános forgalmi adóról szóló 1987. évi V. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról,

– 14/1987. (V. 13.) MT rendelet az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról,

– 102/1987. (XII. 31.) PM rendelet a magánszemélyek forgalmi adójával kapcsolatos átmeneti intézkedésről,

– 90/1987. (XII. 29.) PM rendelet a lakáscélú megtakarításokról,

– 88/1987. (XII. 29.) PM rendelet az általános forgalmi adóról szóló 1987. évi V. törvény alkalmazása szempontjából exportnak minősülő, belföldön teljesített értékesítésről,

– 68/1987. (XII. 14.) PM rendelet az adóigazgatási eljárásról szóló 50/1987. (X. 14.) MT rendelet végrehajtásáról,

– 67/1987. (XII. 10.) PM rendelet a könyvvitel rendjéről,

– 66/1987. (XII. 10.) PM rendelet az adótanácsadói képesítés rendjéről,

– 63/1987. (XII. 7.) PM rendelet a lakossági adóigazgatási eljárás általános szabályairól szóló – 58/1981. (XI. 19.) MT rendelet végrehajtásáról rendelkező 54/1981. (XI. 19.) PM rendelet módosításáról,

– 49/1987. (X. 15.) PM rendelet a vállalkozói adóról szóló az 1987. évi 16. törvényerejű rendelet végrehajtásáról.

A legfontosabb intézkedések a következőkben foglalhatók össze:

– Megjelent egy ajánlás a bérek és keresetek bruttósítására, amelynek az volt a célja, hogy a havi bér, illetve kereset a jövedelemadó-előleg levonását követően szinten maradjon.

– Létrejött 1987. július 1-jétől az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal. Személyi állományának alapját a Pénzügyminisztérium Ellenőrzési Főigazgatóság, valamint a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság (KNEB), kisebb részben a tanácsi adóztató szervek munkatársai jelentették, de mellette megindult a toborzás is.

– Megjelentek a jövedelemadózásra és a forgalmi adózásra vonatkozó, 1988. január 1-jétől hatályos jogszabályok. Ez volt az új adórendszer két első adótörvénye.

– Az adóigazgatási szabályok (nem volt még Art.!) korábbi jogszabályok módosításaiként (ez főleg a lakossági eljárásokra vonatkozott), illetve újonnan kiadott jogszabályokban (a gazdálkodó szervezetek többségére) láttak napvilágot.

– A kisvállalkozásokra egy átmeneti adókötelezettség vonatkozott, az úgynevezett vállalkozói adó, amelyet 1988-ban kellett alkalmazni. Helyébe 1989-től a vállalkozói nyereségadózás szabályai léptek, illetve az önálló vállalkozókra a személyi jövedelemadózás szabályait kellett alkalmazni.

– A számviteli és elszámolási szabályok (nem volt még számviteli törvény) alacsony szintű (általában PM rendelet) jogszabályokban jelentek meg, kivéve a magánszemélyekre vonatkozó előírásokat, rájuk a személyi jövedelemadózás szabályrendszerét kellett alkalmazni.

Az alkotmányos alapok megteremtése

A közteherviselésre a szocialista időszakban nem vonatkoztak alkotmányerejű szabályok. Ezt a hiátust elsők között pótolta a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény, amelynek 4.§ c) pontja szerint

4. § A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
   c) az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket.

Ez azt is jelenti, hogy sem a kormány vagy annak tagjai, sem a tanácsi rendszer nem szabályozhatta az adózást. Ez fontos garanciális elemmé vált a későbbiekben arra, hogy részérdekek ne érvényesüljenek az adózásban, illetve csak akkor, ha arra parlament által hozott törvény születik.

Az Alkotmány (1949. évi XX. törvény) csak 1989. X 23-tól tartalmazott szabályt a közteherviselési kötelezettségre:

70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

Az előző rendelkezés 2002. XII.23-tól a következőképpen módosult:

70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

Ez a rendelkezés az Alaptörvény hatályba lépéséig változatlan maradt.

Irodalom:

Corpus Juris Hungarici (KJK-KERSZÖV Kft., 2000, Budapest)

---