A kinevezés egyoldalú módosítása – A közszolgálat vége?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A március 1-jével hatályba lépett új kormányzati igazgatásról szóló törvény felhatalmazza a munkáltatót, hogy egyoldalúan módosítsa a kormánytisztviselő kinevezését. Ezzel olyan túlhatalmat biztosít a munkáltató számára, ami példátlan a magyar munkajog rendszerében, és ami számos alkotmányossági aggályt vet fel.

A szóban forgó szabály szerint, a kinevezést a munkáltatói jogkör gyakorlója egyoldalú jognyilatkozatával módosíthatja [a kormányzati igazgatástól szóló 2018. évi CXXV. törvény 89. § (1) bek.]. Míg maga a közszolgálati jogviszony – magától értetően – a két fél közös akaratával jön létre, a törvény mégis lehetővé teszi, hogy a munkáltató a kinevezést bármikor, bármely elemében, indokolás nélkül módosítsa. Ezzel pedig megszűnik a jogviszony kontraktuális (szerződésen alapuló) jellege. Hiába egyeznek meg a felek az ellátandó feladatokban, a munkavégzés helyében, az illetményben, a munkaidő mértékében stb., mindezeket a munkáltató tetszése szerint megváltoztathatja.

A tisztviselő a kinevezés egyoldalú módosításával szemben csak annyit tehet, hogy – ha az különös érdeksérelmet okoz – négy munkanapon belül kérje a felmentését. Ennek azért van jelentősége, mert ilyenkor nem lemondással szűnik meg a jogviszony, ezért a közszolgálati tisztviselő igényt tarthat végkielégítésre és a felmentési időre járó mentesítésre is. Ám ez a lehetősége is csak bizonyos esetekben áll fenn (például, ha illetményének összege 20%-kal csökken, a munkaideje változik, elveszti vezetői beosztását, vagy végzettségének nem megfelelő feladatok ellátására kötelezik).

A kinevezés egyoldalú módosítása a munkajog olyan alapvető tételeit teszi semmissé, ami mellett véleményem szerint szinte az egész közszolgálati szabályozást értelmetlenné válik. Alig van olyan fejezete a törvénynek, amit a munkáltató ne tudna kijátszani e jogával élve. Így különösen, megkerülhető a szolgálati jogviszony megszüntetésére, közelebbről a felmentésre vonatkozó garanciák rendszere, hiszen a munkáltató megszabadulhat bármely tisztviselőjétől a kinevezés olyan módosításával, amit a másik fél nyilvánvalóan nem fog elfogadni. Ez könnyedén elérhető az illetmény jelentős csökkentésével, vagy a képzettsége, gyakorlata alapján jóval szerényebb feladat előírásával.

Értelmetlennek tűnnek a munkaidő mértékével, beosztásával kapcsolatos garanciák, ha a munkáltató saját hatáskörében dönthet a részmunkaidő teljes munkaidőre növeléséről, vagy éppen fordítva, a teljes munkaidő lecsökkentéséről. Az alanyi jogon járó és adható juttatások részletes jogszabályi rendezése sem jelent érdemi garanciát a tisztviselőnek az elérhető keresetre, ha az illetménye a munkáltató mérlegelésétől függ, sőt a 20%-ot el nem érő csökkentésnél még csak a felmentését sem kérheti. Aligha lesz olyan munkáltató, aki a tisztviselője kötelezettségszegését a sok adminisztratív kötöttséggel és jogi buktatóval járó fegyelmi eljárásban vizsgálná ki, ha a fegyelmi szankciókkal egyező hatást a kinevezés módosításával is elérheti (pl. vezetői pozíció elvesztése, illetménycsökkentés, vagy akár a jogviszony megszüntetése egy elfogadhatatlan módosítással).

Nem lesz egyszerű feladata a szakszervezeteknek tagokat és – különösen – tisztviselőket toborozni a közigazgatási szerveknél, ha a munkáltatóval szemben fellépő érdekvédőknek azzal kell számolniuk, hogy kinevezésük bármely eleme, bármikor a hátrányukra megváltoztatható. Végül, vajon mi értelme van jogvitát indítani a kinevezés egyoldalú módosításával szemben, ha arra a munkáltató bármikor, indokolás nélkül jogosult? (Lásd egy korábbi ügyben a tisztviselő korlátozott igényérvényesítési lehetőségeit).

A fentieket olvasva könnyen belátható, hogy a kinevezés egyoldalú módosításának jelenlegi, parttalan szabályozása egyrészt humánpolitikai képtelenség, másrészt aligha áll összhangban az Alaptörvénnyel.

Az első kifogást érintően, a legfőbb kérdés az, vajon miért érezte úgy a jogalkotó, hogy erre az intézményre szükség van? A törvény indokolása egyetlen mondatot sem veszteget erre, így csak találgatni tudunk. Minden bizonnyal a közigazgatás hatékony működése lebegett a jogalkotó szeme előtt, amit azonban a törvényben ma is meglévő, a kinevezés ideiglenes módosítását lehetővé tévő intézmények álláspontom szerint megfelelően biztosítanak. Emellett a hatékonyságra hivatkozással nem lehet aránytalanul korlátozni a munkát végző jogait. Egy egyszerű gyakorlati megfontolást említve: nem lesz könnyű toborozni a közigazgatásban, ha a jelenlegi jogi helyzetben egy megbízási szerződés sok szempontból erősebb jogi védettséget ad a munkát végzőnek, mint a kormányzati szolgálati jogviszony.

Az alkotmányossági aggályokat illetően, elegendő röviden felidézni az indokolás nélküli felmentés rémét, amelyet hatályba lépése után pár hónappal az Alkotmánybíróság megsemmisített. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából több olyan pont idézhető, ami alapján számomra világos a kinevezés egyoldalú módosítását lehetővé tévő szabály alaptörvény-ellenessége [lásd 8/2011. (II. 18.) és 29/2011. (IV. 7.) AB határozat].

Elsősorban, amint arra az Alkotmánybíróság rámutatott, a közhivatal viseléséhez való jog nem csupán a közhivatal elnyerését, hanem a közhivatal viselését is magában foglalja. Ezzel aligha fér össze, ha a jogviszony tartalmát a munkáltató egyoldalúan bármikor megváltoztathatja. Az államszervezet hatékony működése indokolhatja a közigazgatásban dolgozó tisztviselők feletti munkáltatói hatalom erősítését, ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok gyakorlójának korlátlan döntésre való felhatalmazása. Másrészt, mivel a kinevezés egyoldalú módosítását nem kell indokolni, nincs hatékony jogvédelem a munkáltatói döntéssel szemben. Azt ugyan a kormánytisztviselő bíróság előtt megtámadhatja, ám az indokolás mellőzése miatt valódi jogorvoslatról nem lehet szó. Végül, a kinevezés egyoldalú módosításával előre kiszámíthatatlan módon kerülhet veszélybe a kormánytisztviselőnek és családjának létfenntartása. Mindez feltétlen alárendeltséget, kiszolgáltatott helyzetet teremt számukra. A kormánytisztviselőnek ez a kiszolgáltatott helyzete, az állami feladatmegoldás „eszközeként” való kezelése ellentétes az emberi méltósággal.

Megítélésem szerint a kinevezés egyoldalú módosítása a közszolgálati jog alapjait szétfeszítő, egyszersmind felesleges intézmény, amelynek nem lehet helye a magyar jogrendszerben.

---