Az adóreform és az azóta eltelt időszak – helyi adók – 4. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A helyi adózás rendszere már bevezetése óta számos problémával terhelt. Ezek egy részét sikerült az elmúlt három évtizedben megoldani, ezek főleg jogtechnikai jellegű beavatkozások voltak. Vannak olyan gondok, amelyek nem oldhatók fel a jelenlegi településszerkezeti, közigazgatási és gazdasági rendszerben. Ez eredményezi azt is, hogy sok település folyamatos forráshiánnyal küzd, és esélye sincs ennek megoldására.
Az ország minden törvényhatóságainak eddigi törvényes hatósága ezentúl is teljes épségében fentartandó.
(A független magyar felelős ministerium alakításáról szóló 1848. évi III. törvénycikk 26.§-a)
Cikksorozatunk előző részeiben szóltunk a helyi közösségek közteherviselésének történeti okairól, céljairól, fontosságáról, illetve a helyi adózás 1990. évi rendszerváltást követő bevezetéséről, majd az elmúlt három évtizedben bekövetkezett jelentős változásairól.
A helyi önkormányzatok gazdasági és döntési önállósága sok sebből vérzik. A saját döntésen alapuló bevételek, különösen a kistelepülések esetében semmilyen mozgásteret nem biztosítanak, az Országgyűlésben hozott törvények, a központi kormányzat rendelkezései pedig akár egyik hónapról a másikra leszűkíthetik a települések döntési kompetenciáját. Mindezen keveset segítettek a helyi adózás változásai, illetve a települési adók bevezetésének lehetősége.
Akár a gémeskút is lehet adótárgy! (Sterio Károly: Pihenő a gémeskútnál a pusztán, 1855)
Jogtechnikai jellegű rendelkezések
A kisebb települések esetében gyakran hiányoznak azok a feltételek, amelyek a helyi adóztatással kapcsolatos jogalkotási és eljárási feladatokhoz (bevallás-feldolgozás, kivetés, ellenőrzés stb.) szükségesek. Különösen így van ez a néhány tíz vagy legfeljebb egy-két száz lakossal rendelkező településeken.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét a fővárosi és megyei kormányhivatalok látják el, akik jogszerűtlen működés, hibás jogalkotás esetén intézkedési jogosultsággal is rendelkeznek.
Fontos jogállami garancia, hogy a jogszabályok megismerhetőek legyenek. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 42/B.§ (3) bekezdése szerint „az önkormányzati adóhatóság … az önkormányzat honlapján közzéteszi az adórendelet szövegét, az adórendelet módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövegét, valamint a rendszeresített bevallási, adatbejelentési, bejelentkezési nyomtatványokat, az elérhetőségi információkat, feltéve, hogy az önkormányzat honlapot üzemeltet”. Mivel jó néhány önkormányzatnak ma sincs honlapja (sic!), a közzététel egy másik módja, hogy a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon való közzétételéről. Ez jelenleg a Miniszterelnökséget vezető miniszter, aki a http://njt.hu/njt.php?onkormanyzati_rendeletek honlapon tesz eleget e kötelezettségének.
A Nemzeti Jogszabálytár bejelentkező oldala
A rendeletek mellett a helyi adózással kapcsolatos nyomtatványok jelentették a legnagyobb problémát. Sok éven át az önkormányzatok ’saját gyártású’ bevallásnyomtatványai voltak forgalomban. A nyomtatványokon gyakran kértek olyan információkat is, amelyeknek a konkrét adókötelezettségek teljesítéséhez vajmi kevés köze volt, illetve a több (egyes esetekben nagyon sok) telephellyel rendelkező vállalkozások ugyanarra az iparűzési adóbevallásra számos különböző adattartalmú nyomtatvánnyal szembesültek.
Az előző probléma ma már nem fordulhat elő, mivel 2009-től az önkormányzati adóhatóságok által rendszeresíthető bevallási, bejelentési nyomtatványok tartalmáról szóló 35/2008. (XII. 31.) PM rendelet egységes nyomtatványformát ír elő valamennyi önkormányzat számára.
Az önkormányzatok által kezelt adók, illetve az állami adóhatóság tevékenysége gyakran tartalmaz(hat) átfedéseket, szorosabb kapcsolatokat. Azért, hogy ugyanazon eljárásokat ne kelljen megismételni több adóhatóság előtt, az eljárási szabályok adóhatóságok közötti kötelező adatátadásokról rendelkeznek. Szintén adatátadásra kerülhet sor, ha valamely adóhatóság a tevékenysége során olyan információkhoz jut, amely más adóhatóság adóztatási tevékenységét érinti. Ennek igen gyakori esete, mikor az ellenőrzési tevékenység során be nem vallott nettó árbevételt tárnak fel. Ez érintheti a társasági adót, illetve az adóalany iparűzési adóját is. Ha az adóalany több önkormányzat illetékességi területén működik, akkor ebben több település is érintett lehet. Az ilyen adatátadásokra szabályokat tartalmaz a helyi adókról szóló törvény (például 42/A.§ és 42/E.§), az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény (például 15.§ és 101.§), illetve az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (például 37.§ és 131.§) is.
Több mint egy évtizede probléma, hogy milyen mértékben és hogyan működjön közre az állami adóhatóság a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységében. Több kísérlet is volt erre, amelyek – különböző okok miatt – visszavonásra kerültek. Jelenleg is van ilyen közreműködése az állami adóhatóságnak például végrehajtási eljárás során, illetve befogadja az iparűzési adóbevallásokat (elektronikusan), amelyeket csak formailag ellenőriz, majd továbbítja az illetékes önkormányzatoknak:
|
1990. évi C. törvény a helyi adókról
42/D. § (1) Az adózó az állandó jellegű helyi iparűzési adóról szóló adóbevallási kötelezettségét – ideértve az adóbevallás kijavítását és az önellenőrzéssel való helyesbítést – és az adóelőleg-kiegészítés összegéről szóló bevallási kötelezettségét (e § alkalmazásában a továbbiakban együtt: adóbevallás) az állami adóhatóság által rendszeresített, PM rendelet szerinti bevallási nyomtatványnak megfelelő elektronikus nyomtatványon az állami adóhatósághoz elektronikus úton, az állami adóhatóság hatáskörébe tartozó adókról szóló bevallások benyújtására vonatkozó rendelkezések értelemszerű alkalmazásával is teljesítheti.
(2) Az állami adóhatóság a hozzá beérkezett, számszaki hibát, ellentmondást nem tartalmazó adóbevallást – az adóbevallás-benyújtásra kötelezett azonosítását követően, a befogadó nyugta kiadása mellett – az adóalany által a bevallási nyomtatványon megjelölt székhely, telephely(ek) szerinti önkormányzati adóhatóság részére haladéktalanul továbbítja. Az állami adóhatóság bevalláskitöltésre szolgáló számítógépes rendszere a számszaki hibára, ellentmondásra automatikusan felhívja az adóalany figyelmét és tájékoztatja arról, hogy az adóbevallást az önkormányzati adóhatóság részére csak a hiba adózó általi kijavítását követően továbbítja.
(3) A számszaki hibát, ellentmondást nem tartalmazó vagy a (2) bekezdés szerint javított adóbevallást az önkormányzati adóhatóságnál határidőben teljesítettnek kell tekinteni, feltéve, hogy azt az állami adóhatósághoz határidőben benyújtották. |
Az önkormányzatok adóztatási tevékenységének egyik legnehezebb területe az önkormányzati adókkal kapcsolatos ellenőrzési tevékenység. A helyi adók mellett itt gondolni kell a települési adókra, a belföldi gépjárművek adójára, a külterületi termőföld szja-jára, az ebrendészeti hozzájárulásra is. Különösen a kisebb önkormányzatok esetében gond, hogy nem rendelkeznek olyan szakemberekkel, akik ezeket az ellenőrzéseket el tudnák végezni. Az adóztatási tevékenységgel évi néhány napot foglalkozó ügyintéző erre nyilvánvalóan nem alkalmas.
Némi segítséget ad ebben az adóigazgatási rendtartásról szóló 2017. évi CLI. törvény 101.§-a (2) bekezdésnek rendelkezése:
|
101. § [Szakértő igénybevétele az ellenőrzés során]
(2) Ha az önkormányzati adóhatóságnak nincs a kettős könyvvezetésre kötelezett adózó ellenőrzéséhez szükséges szakértelemmel rendelkező adóellenőre, az adókötelezettségek teljesítésének ellenőrzéséhez megbízás alapján bejegyzett könyvvizsgáló, adótanácsadó, adószakértő, vagy okleveles adószakértő közreműködését veheti igénybe, aki az adózó ellenőrzéséhez szükséges iratokba betekinthet. |
Már csak az lehet a kérdés, hogy az önkormányzat költségvetése képes-e egy (inkább kettő!) ilyen közreműködő megbízását finanszírozni. Igen valószínű, hogy a legkisebb önkormányzatok esetében a helyi adóztatás ’becsületkassza’ jelleggel működik.
A Paksi Atomerőmű jelentős összegű iparűzési adót fizet
Az adózók tájékoztatását szolgálja a helyi adókról szóló törvény 42/B.§ (1) és (2) bekezdéseiben meghatározott tájékoztatási kötelezettség:
|
Tájékoztatás a bevezetett helyi adók és települési adók szabályairól
42/B. § (1) Az önkormányzati adóhatóság az önkormányzati adórendelet, valamint annak módosítása hatályba lépését megelőző hónap ötödik napjáig – a kincstár elektronikus rendszerén keresztül – adatot szolgáltat a kincstár számára:
a) a helyi adónem, a települési adónem bevezetésének napjáról,
b) az önkormányzat által megállapított adóalap, adómérték, adókedvezmény, adómentesség szövegéről,
c) a b) pontban említett rendelkezések hatályba lépésének napjáról,
d) az önkormányzat honlapjának címéről, valamint legalább egy adóügyi információs telefonszámról, elektronikus levélcímről, hivatali kapu azonosítóról, és az önkormányzati adóhatóság levelezési címéről (a továbbiakban: elérhetőségi információk),
e) a helyi adónem, a települési adónem pénzforgalmi jelzőszámáról,
f) határozott időszakra megállapított adómérték, adómentesség, adókedvezmény esetén a határozott időszak lejártának időpontjáról.
(2) A kincstár a hozzá beérkezett adatokat és elérhetőségi információkat feldolgozza és a honlapján – települések (a fővárosban a fővárosi, illetve kerületi önkormányzatok) szerinti bontásban – elektronikus úton feldolgozható és letölthető formátumban is közzéteszi. A kincstár a honlapján közzétett adatokat és elérhetőségi információkat az önkormányzati adóhatóságoktól az (1) bekezdés szerint beérkezett adatokkal havonta, az önkormányzati adóhatóság adatszolgáltatását követő hónap 5. napjáig módosítja. |
A Magyar Államkincstár a honlapján településenként mutatja be a helyi adók és települési adók legfontosabb jellemzőit.
Itt kell megjegyezni, hogy ilyen tájékoztató anyagok – összefoglaló, excel-táblázatos formában – már korábban is megjelentek az Adó Online lapjain. A legutolsó közzététel a 2018-as évre vonatkozik.
Az Európai Unió Bírósága előtt a magyar iparűzési adó
Nagy veszély fenyegette 2006-2007-ben a magyar iparűzési adót. Több jelentős vállalkozás indított pert (C-283/06 és C-312/06 ügyek az EU Bírósága előtt) amiatt, hogy az EU szabályaival ellentétesnek gondolták az iparűzési adót, mondván, hogy hozzáadottérték típusú adó, és ilyet minden tagállam csak egyet alkalmazhat (ez Magyarországon az ÁFA).
Végül az EU Bírósága nem találta az EU szabályaival ellentétesnek az iparűzési adót, Magyarország fellélegezhetett.
Érdemes megjegyezni, hogy nem sokkal korábban hozott a magyar iparűzési adóhoz hasonló olasz IRAP-pal kapcsolatos ügyben az EU Bírósága (C-475/03 számú ügy), és annak keresetét is elutasították.
Helyi adózás és önkormányzati finanszírozás
A helyi adóbevételek alakulásáról a zárszámadási törvényekben találhatóak összefoglaló adatok. A legutolsó ilyen táblázat Magyarország 2018. évi központi költségvetéséről szóló 2017. évi C. törvény végrehajtásáról szóló 2019. évi LXXIX. törvény általános indoklásában található:
Az önkormányzatok összes bevétele 2018-ban 2980 milliárd forint volt, ennek 30%-a származott a saját döntésen alapuló helyi adóbevételekből. Ez az arány bizonyítja, hogy összességében jó finanszírozási módszerről van szó. A települések között jelentős különbségek vannak, ezek bemutatását lásd alább.
Amit érdemes megjegyezni a táblázat adataival kapcsolatban:
– Az iparűzési adó van túlsúlyban, ez az összes adóbevétel 80%-a.
– Az építményadó – bár viszonylag kevés önkormányzat veti ki (összesen 613) – jelentős bevétel, az összes adóbevétel 14%-a.
– A telekadó, a kommunális adó, az idegenforgalmi adó képez még jelentős bevételt, bár együttesen is csak az összes adóbevétel alig 6%-át éri el.
– A települési adókból származó bevétel nem éri el az összes adóbevétel 1%-át, és csökkenő összegű. Sikeresnek nehéz lenne minősíteni.
Egy nagyon jó adóalany!
A helyi adóztatás gyakorlati problémái
Az alábbiakban a számszaki adatok az Adó Online-on található táblázat alapján számítottak. Az összes adóztatási lehetőséggel rendelkező önkormányzat száma 3178 (a fővárossal és kerületeivel együtt). Zárójelek között megadjuk az egyes adófajtákat bevezető önkormányzatok számát.
Az önkormányzatok nem szívesen adóztatják a saját lakosságot, így a legkönnyebb ellenállás irányába mozdulnak el, bevezetik az iparűzési adót (2848) és a vendégéjszakák utáni idegenforgalmi adót (844), esetleg a települési adó valamilyen, a helyi lakosságra kevésbé ható módját. Ez azt is eredményezi, hogy iparűzési tevékenységgel alig rendelkező vagy idegenforgalmilag nem frekventált területeken is kiadják ezeket a rendeleteket. A beszedett adóösszeg nem képes fedezni az adóztatással kapcsolatos eljárási költségeket sem. (A szerző gyakran találkozott ilyen példákkal oktatási tevékenysége során, szakdolgozatok több ilyen esetet is bemutattak.) A bevezetett iparűzési adó 57%-a esetében a maximális, 2%-os adómértéket alkalmazzák (1621).
Ha már a helyi lakosságot adóztatják, akkor sokkal szívesebben alkalmazzák a magánszemélyek kommunális adóját (2306), mint az építményadót (613). Az építményadó esetében a könnyebben elfogadtatható alapterület szerinti adóztatást választják (608), mindössze öt esetben választották a korrigált forgalmi értéken alapuló módszert. A jogalkotóknak nem ártana megfontolni a korrigált forgalmi értéken alapuló módszer eltörlését. Az alapterület utáni idegenforgalmi adót – mivel az is a helyi lakosságot terhelné, illetve az azonos adótárgy miatt ütközhet az építményadóval és a magánszemélyek kommunális adójával is – mindössze 13 önkormányzat vezette be. Ebben a formájában ennek az adófajtának sincs túl sok értelme.
A helyi önkormányzatok és érdekképviseleteik által ’kierőszakolt’ települési adó sem váltotta be (egyelőre) a reményeket. Kezdetben előfordult, hogy diszkriminatív jelleggel egyes helyi lakosokat, tevékenységeket büntettek ezzel az adófajtával (lótartás, kutyatartás stb.).
Jelenleg a ’legdivatosabb’ a termőföld utáni települési adó, ezt száznál több önkormányzat vezette be igen változatos módszerekkel. Adóköteles lehet a szántó, a szőlő, a gyümölcsös, a kert, a rét, a legelő, a gyep, a nádas, a halastó, a mocsár, a víztározó, a bányató, a fásított terület, az erdő, de előfordul, hogy ezek némelyikét kivételként nevesítik. Gyakran adóztatják az előzőeken kívüli egyéb külterületet is. Az adó mértéke lehet lineáris, sávos, de progresszív is.
A települési adónál előfordul még a magasépítmények (vakójában jellemzően átjátszó tornyok), a vízi járművek, a szálláshely-létesítés, az életvitelszerű tartózkodás, az új lakás, az elhanyagolt épületek, az egyéb gépjárművek, a kút, a szennyvíztározó is. Ezek előfordulási gyakorisága alacsony, adótárgyanként 1-4 eset szerepel a hivatkozott excel-táblában.
Különbségek a települések között
A helyi adózás kialakult rendszerének vannak nyertesei és vesztesei.
A nyertesek közé azok az önkormányzatok tartoznak,
– amelyek területén a szocialista időkben állami nagyberuházások létesültek, és ezek ma is jól prosperálnak. Jó példa erre Paks, Százhalombatta, a Kazincbarcikáról levált Berente, Tiszaújváros vagy Beremend. Nem túlzás azt állítani, hogy az ilyen településeket az ipari létesítmények lényegében ’eltartják’.
– amelyek területén jelentős logisztikai bázisok létesültek. Több főváros környéki településnek, megyeszékhelynek a környezetében létesültek ilyen bázisok, és jelentős összegű helyi adót fizetnek. Jó példa erre Budaörs, de az utóbbi időben Budapest keleti oldala is fejlődik, Vecsés, Gyömrő, Alsónémedi lehetnek ennek a fejlődésnek a nyertesei.
– vannak olyan települések, amelyek – gyakran a központi kormányzattal összefogva – jelentős ipari tevékenységet tudtak odacsábítani, nem ritkán ezt a már meglévő szakemberállományra is tudták alapozni. Ilyen település Székesfehérvár, Győr, Kecskemét, de több kisebb település is élni tudott ezzel a lehetőséggel.
A logisztikai bázisok is jó adóalanyok
A vesztesek között vannak azok a települések, ahol a szocialista nagyipar csak leépülni tudott, nincsenek új beruházások, hiányzik a szakemberállomány, közlekedési szempontból nehezen megközelíthetőek. Itt is vannak nagyobb és kisebb települések is, sőt több megyei jogú város is ebbe a körbe tartozik.
A ’nyertes’ településeken az iparűzési adóbevétel az összes bevétel 80%-át is eléri (vagy meghaladja), a vesztesek esetében ez az arány a 10%-ot sem éri el (erre még megyei jogú város is ad példát), a kisebb települések esetében gyakran nullához közeli ez az érték.
Valószínűleg ez a rendszer nem javítható! A közigazgatást, az önkormányzati rendszert alapjaiban kell átalakítani ahhoz, hogy javítani lehessen a hatékonyságon.
