Az adóreform és az azóta eltelt időszak – helyi adók – 3. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az elmúlt három évtizedben a helyi adózás szabályait sokszor módosította az Országgyűlés. Stabil elemnek tekinthető az építményadó, a telekadó, a magánszemélyek kommunális adója, az idegenforgalmi adó és az iparűzési adó. Függetlenül attól, hogy ezen adók mértékei, eljárási szabályai is jó néhány alkalommal módosultak. Új lehetőségként 2015-től települési adóként széles körű adóztatási lehetőséggel is élhetnek a helyi önkormányzatok.
„Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alaptörvényben meghatározott önkormányzati jogok kiteljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében” alkotta meg az új Önkormányzati törvényt.
(a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény preambuluma alapján)
Cikksorozatunk előző két részében szóltunk a helyi közösségek közteherviselésének történeti okairól, céljairól, fontosságáról, illetve a helyi adózás 1990. évi rendszerváltást követő bevezetéséről.
Az önkormányzatok kreativitásának nincs határa – adóköteles lehet még egy traktor is
Két évtized tapasztalatai (eladósodottság, feladatellátási problémák, bevételek elégtelensége, stb.) és gyakorlata alapján az önkormányzati rendszer (beleértve a finanszírozását, annak részeként a helyi adókat is) átalakítása elodázhatatlanná vált. Erről – a 2011. évben kihirdetett Alaptörvényre is hivatkozással – a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (új Önkormányzati törvény) általános indokolásában a következők olvashatók:
|
Részletek a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény általános indokolásából
A demokratikus jogállam kiépülésének folyamatában és hatékony működése során elengedhetetlen, hogy érvényesüljön a helyi választópolgárok önkormányzáshoz való joga.
Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi korszakban ez természetes volt, melynek következményeként a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb mértékben vették figyelembe. A lehető legszélesebb körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, így – lélekszámtól függetlenül – valamennyi település választópolgárai élhettek ezen lehetőséggel.
Így egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett.
A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást erősítő hatására.
E helyzet kialakulásának okai közül alapvetően három tényező emelhető ki. Egyrészt az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési zavarai, másrészt a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai – az állam szerepvállalásának tisztázatlansága -, harmadrészt a folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma jelentősen megnövekedett).
Alapvető cél, hogy a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul érvényesül, ugyanakkor az önkormányzati szervezet és működés átalakítása segítse elő a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelését.
Általános cél egy olyan modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon – szigorúbb (felügyeleti jellegű) kereteket szab az önkormányzati autonómiának, ugyanakkor átalakítja az összeférhetetlenség szabályait is.
Hangsúlyozni kell, hogy az önkormányzati rendszer kereteinek megváltoztatása – az ágazati rendszerek reformja nélkül – csak félmegoldást eredményez, így célszerű és ésszerű ezen rendszerek együttes felülvizsgálata. Az önkormányzati rendszert alkalmassá kell tenni a megújult struktúrák befogadására, működtetésére. A határozott, ugyanakkor megfontolt megújítás lehetővé teszi az olyan társadalmi szintű feladatok kezelését, amelyek például az uniós tagságból, a kibontakozó globalizáció hatásainak, a gazdasági-társadalmi folyamatoknak a változásaiból következnek.
Szükséges az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének megszilárdítása, biztosabb, új alapokra helyezése, átláthatóbb és egyben kötöttebb finanszírozási rendszer kialakítása, az önkormányzatok adósságállományának hatékony kezelése, valamint mindezek érdekében a gazdálkodás ellenőrzésének szigorítása. |
Önkormányzati feladatok
Az új Önkormányzati törvény a 2011-es kihirdetése óta jó pár alkalommal módosult. Az önkormányzati feladatokra vonatkozó rész 2020-ban a következők szerint rendelkezik:
|
10. § (1) A helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket.
…
13. § (1) A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen:
1. településfejlesztés, településrendezés;
2. településüzemeltetés (köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás, kéményseprő-ipari szolgáltatás biztosítása, a helyi közutak és tartozékainak kialakítása és fenntartása, közparkok és egyéb közterületek kialakítása és fenntartása, gépjárművek parkolásának biztosítása);
4. egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;
5. környezet-egészségügy (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás);
6. óvodai ellátás;
7. kulturális szolgáltatás, különösen a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása;
8. gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások;
8a. szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek keretében települési támogatás állapítható meg;
9. lakás- és helyiséggazdálkodás;
10. a területén hajléktalanná vált személyek ellátásának és rehabilitációjának, valamint a hajléktalanná válás megelőzésének biztosítása;
11. helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás;
12. honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás;
13. helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok;
14. a kistermelők, őstermelők számára – jogszabályban meghatározott termékeik – értékesítési lehetőségeinek biztosítása, ideértve a hétvégi árusítás lehetőségét is;
15. sport, ifjúsági ügyek;
16. nemzetiségi ügyek;
17. közreműködés a település közbiztonságának biztosításában;
18. helyi közösségi közlekedés biztosítása;
19. hulladékgazdálkodás;
20. távhőszolgáltatás;
21. víziközmű-szolgáltatás, amennyiben a víziközmű-szolgáltatásról szóló törvény rendelkezései szerint a helyi önkormányzat ellátásért felelősnek minősül. |
Összehasonlítva a korábbi Önkormányzati törvényben felsorolt feladatokkal (lásd a cikksorozat fentebb hivatkozott előző részében) részben szűkült (egyes feladatok központi állami feladatokká „váltak”), de több területen bővítéseket is előír. Összességében kijelenthető, hogy a felsorolás sok pontosítást tartalmaz (a feladatok részletes elemzésétől itt most eltekintünk).
A teljes államháztartási feladatellátásból – a bevételek és kiadások 2020. évi tervadatai alapján – az önkormányzati arány mintegy 12%, a fennmaradó 88% az úgynevezett központi alrendszer tevékenységi körébe tartozik. Az arányra azért is érdemes felhívni a figyelmet, mert a médiavisszhangok nem mindig tükrözik a feladatellátás ilyen eltérését.
Gyümölcsös is lehet adótárgy
A helyi adózás változásai
A helyi adózás szabályrendszere sokat változott az elmúlt három évtizedben, a törvénynek 80-at meghaladó időállapota volt 2020 elejéig. A módosítások jelentős része a szabályok pontosítását, az időközben változó jogszabályi környezethez való igazítást, illetve az adómértékek inflációt követő valorizálását jelentette.
Két adónem megszűnt a helyi adózásban: a vállalkozók kommunális adója (nem nagyon alkalmazták), illetve az alapterület alapján kiszabható idegenforgalmi adó (helyette ugyanilyen mértékű építményadó is alkalmazható). Az építményadó tételes felsorolása a reklámhordozó felülettel bővült 2017-től, négyzetméterenként (két tizedesjegy pontossággal számolva!) 12 000 Ft lehet a maximális adómérték.
Az inflációhoz való igazítást 2005-től általános szabály oldotta meg, a tételes adómértékek – építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója és vendégéjszakánkénti idegenforgalmi adó – felső határát a két évvel korábbi árnövekedés alapján lehet növelni. A helyi adókról szóló törvény (1990. évi C. törvény) rendelkezése szerint:
|
6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
c) az adó mértékét – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa, |
Érdekesség, hogy 2011. január 1-jétől az építményadó (alapterületre vonatkozó) tételes felső határát, illetve a (korrigált forgalmi értéken alapuló) százalékos mértékét is az inflációra való hivatkozással emelték meg. A tételes felső határok már 2005-től inflációkövetők voltak, a százalékos mérték pedig nyilvánvalóan inflációfüggetlen, így az indoklás – jóindulattal is –tévesnek minősíthető.
Az építményadóhoz kapcsolódóan két kedvezményes szabály is életbe lépett:
– 2004-tól az idősek és a rokkantak adófelfüggesztési lehetősége, illetve
– 2008-tól a műemléképület felújításához kapcsolódó adómentesség.
A legtöbb változás az iparűzési adót érintette. Ezek közül legfontosabbak a következők voltak:
– az adó mértékének felső határa a kezdeti 3 ezrelékről – öt lépcsőben – 2 százalékra növekedett; a 2%-os mérték 2000-től van érvényben;
– az adó alapját több tétellel is csökkenteni lehet, így az eladott áruk beszerzési értékével, a közvetített szolgáltatások értékével, az alvállalkozói teljesítések értékével, az anyagköltséggel, az alapkutatás, alkalmazott kutatás, kísérleti fejlesztés adóévben elszámolt közvetlen költségével;
– a kisebb vállalkozók (szjasok, átalányadózók, evások, kisadózók, kisvállalatok stb.) az adó alapjának általános szabályrendszere szerinti meghatározása helyett egyszerűsített módszereket is alkalmazhatnak;
– a több önkormányzat illetékességi területén működő vállalkozásokra adóalap-megosztási szabályokat ír elő a törvény;
– egyes sajátos tevékenységek esetében – például villamos energia szolgáltatás, földgázellátás, építőipari tevékenység, távközlési szolgáltatás – esetében sajátos adóalap-megállapítási és megosztási szabályok léptek életbe;
– az önkormányzatok által nyújtható mentességeket és kedvezményeket szabályozták;
– az éves beszámolóját az IFRS-ek szerint elkészítő vállalkozóra vonatkozó sajátos rendelkezések léptek életbe.
A helyi adók sokszínűségét mutatja az is, hogy a bejelentés, bevallás, kivetés, kiszabás adóeljárási szabályait is alkalmazni kell (lehet) a különböző adónemekre.
Települési adók
Az önkormányzatok és érdekképviseleti szervezeteik (például Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége (TÖOSZ), Megyei Jogú Városok Szövetsége) számos alkalommal jelezték, hogy igényük lenne a helyi adózás kereteinek szélesítésére. A központi kormányzat ezt majd negyedszázadon át elhárította.
Halastavat és nádast is adóztatnak a települések
Gyakran a rendelkezésre álló lehetőségeket sem használták ki a települések. Az iparűzési adót és az idegenforgalmi adót jóformán mindenütt bevezették, ahol ennek volt értelme, de az ingatlanok adóztatásával már sokkal óvatosabbak voltak, szívesebben alkalmazták (alkalmazzák) helyette a magánszemélyek kommunális adóját, amelynek adómértékei nem függnek az ingatlanok nagyságától, értékétől, azaz a saját lakosság adóztatását – amennyire csak lehetséges volt – mellőzték. (Az ebrendészeti hozzájárulást is alig néhány település „merészelte” bevezetni.)
Végül 2014-ben változott meg a jogszabályi környezet, amikor szabad kezet kaptak a helyi önkormányzatok újabb adófajták bevezetésére. Az erre vonatkozó szabályokat a helyi adókról szóló törvény 1/A. §-a határozza meg:
|
1/A. § (1) Az önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adót, települési adókat vezethet be, amelyet vagy amelyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó [52. § 26. pont].
(2) Az e § alapján megállapított települési adóra kizárólag az 1. § (1) bekezdését, a 42/B. §-t és a 43. § (3) bekezdését kell alkalmazni.
(3) A települési adóval kapcsolatos adóhatósági feladatokat az önkormányzati adóhatóság látja el.
(4) A települési adóval kapcsolatos eljárási kérdésekben az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az önkormányzat települési adót önadózással megállapítandó adóként is bevezethet.
(5) A települési adóból származó bevétel az azt megállapító önkormányzat bevétele, amelyet fejlesztési célra és a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására használhat fel. |
Az (1) bekezdés lényegében azt mondja ki, hogy a bármilyen jogcímen lehet települési adót bevezetni, amire nincs jogszabályi tiltás, illetve más jogszabály még nem ír elő kötelezettséget (a vonatkozó adótárgyra).
A települési adót 2018-ig mintegy másfélszáz település vezette be, zömében kistelepülések, de ellenkező végletként néhány fővárosi kerület is élt ezzel a lehetőséggel. Leggyakoribb adótárgyként a földterület (szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő, gyep, nádas, halastó, mocsár, víztározó, bányató, fásított terület, erdő) szerepel, de a települések kreatívak e területen, így magas építmények, vízi járművek, gépjárműadó hatálya alá nem tartozó járművek, munkagépek, használaton kívüli ingatlanok, félkész építmények, szálláshelyek, szennyvíztározók, kút is lehet települési adó tárgya.
Az adótorony (magas építmény) adóztatása is ‘népszerű’ lett
&&&&&
A helyi és települési adók sajátos bevallási szabályairól, az adók anomáliáiról, a koronavírus-helyzettel kapcsolatos néhány érdekességről, illetve a rendeletek nyilvánosságával kapcsolatos ismeretekről a helyi adókról szóló írások záró, 4. részében lesz szó.
Irodalom:
Corpus Juris Hungarici (KJK-KERSZÖV Kft., 2000, Budapest)
