Az adóreform és az azóta eltelt időszak – helyi adók – 2. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Azokban a kérdésekben, amelyekhez egy kisebb közösségben rendelkezésre állnak a döntéshez szükséges információk, célszerű, ha a döntés is ebben a közösségben születik meg. Ezt nevezik a szubszidiaritás elvének. Ennek fontos feltétele, hogy az anyagi feltételekről is ebben a közösségben határozzanak. Az önkormányzatok önállóságának ilyen alapfeltétele a helyi adóztatással kapcsolatos hatáskörük biztosítása.
A jogállam megteremtése folyamatának kiemelkedő szakasza a demokratikusan választott és megfelelő önállósággal rendelkező helyi önkormányzatok megalakítása.
(részlet a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény indoklásából)
Cikksorozatunk előző részében szóltunk a helyi közösségek közteherviselésének történeti okairól, céljairól, fontosságáról.
Valódi önkormányzatiságról csak akkor beszélhetünk, ha az önkormányzat önállóan dönthet arról, hogy milyen feladatokat vállal, de természetesen ez feltételezi azt is, hogy a vállalt feladatok anyagi feltételeinek megteremtésére is rendelkezik döntési kompetenciával. Az állam kötelezően ellátandó feladatokat is telepíthet az önkormányzatokra, de ez együtt kell hogy járjon a feladatok finanszírozási forrásainak átengedésével is.
Alkotmányos keretek
Az önkormányzatiság keretfeltételeit az 1990. évi rendszerváltást követően illesztették az akkor hatályos Alkotmányba. Ennek része volt az adóztatási jog biztosítása is. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény kapcsolódó rendelkezése szerint
|
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, … |
Az Alkotmány tiltó szabályt tartalmazott arra vonatkozóan, hogy adótörvényekről nem lehet népszavazást tartani (28/C.§ (5) bekezdés a) pont), a helyi önkormányzatok adórendeleteire vonatkozó tiltó szabályt már a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Önkormányzati törvény) fogalmazta meg (46.§ (4) bekezdés b) pont).
Az Alkotmány helyébe 2012-től Magyarország Alaptörvénye, az Önkormányzati törvény helyébe (szintén 2012-től) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény lépett, illetve 2014-től hatályos a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény. Ezek a törvények is hasonló lehetőségeket, illetve tiltó szabályokat határoztak meg az önkormányzati adóztatással, népszavazással kapcsolatban.
Puli. A törzskönyvezett magyar ebfajták mentesek az ebrendészeti hozzájárulás alól
Önkormányzati feladatok, finanszírozás
Az 1990. évi rendszerváltás lehetőséget teremtett arra, hogy a közhatalom gyakorlásának a települési önkormányzatok is valós részesei legyenek. Az Alkotmányban rögzített feltételek alapján az Önkormányzati törvény 6. és 8. §-a szerint
|
6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:
a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;
b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak – más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata – amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud – működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.
(2) A helyi önkormányzat önként vállalt, illetőleg kötelezően előírt feladat- és hatáskörei a helyi közügyek széles körét fogják át. Törvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe.
(3) A megyei és a települési önkormányzatok között nincs függőségi viszony, a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek.
…
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése. |
A kötelező és önként vállalt feladatok anyagi feltételeit egyrészt az éves költségvetési törvények, másrészt az önkormányzatok saját gazdálkodási lehetőségei biztosítják. Fontos feltétel volt az önkormányzatok adóztatási lehetőségének megteremtése is.
A helyi adózás létrejötte
Szintén 1990-ben alkotta meg az Országgyűlés a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényt. Mivel a törvény csak 1991-ben lépett hatályba, érdemi adóztatási lehetőséget csak 1992-től jelentett a településeknek. Fontos megjegyezni, hogy sem a kisebbségi önkormányzatoknak, sem a megyei önkormányzatoknak nincs adóztatási joga. A főváros esetében az adóztatási feladatokat és a bevételeket is törvényi szabályok alapján látják el, illetve osztják meg a kerületek és Budapest (ennek részletszabályaira nem térünk ki).
Összesen öt új adónemet vezettek be 1990-ben, jó néhány variációval:
- építményadó
– alapterület vagy
– korrigált forgalmi érték alapján;
- telekadó
– alapterület vagy
– korrigált forgalmi érték alapján;
- kommunális adó
– magánszemélyekre ingatlantulajdonuk, -használatuk után,
– vállalkozásokra a foglalkoztatottak után;
- idegenforgalmi adó (a jogszabály ezt is a kommunális adók közé sorolja)
– nem állandó lakosként való tartózkodásra,
~ vendégéjszakák után,
~ 1993-tól alternatív lehetőségként a szállásdíj után,
– üdülést, pihenést szolgáló épületekre az alapterület után;
- iparűzési adó
~ állandóan végzett iparűzési tevékenységre (a nettó árbevétel alapján) vagy
– ideiglenesen végzett iparűzési tevékenységre (a tevékenység időtartama alapján).
Boldogkő vára. Az idegenforgalomban frekventált helyeken érdemes idegenforgalmi adót szedni.
Az önkormányzatok adómegállapítási jogára több korlátozó tényezőt is előírtak. Ezek közül a két legfontosabb az, hogy ugyanazon adótárgy után (például építményadó és magánszemélyek kommunális adója) csak egyfajta adót lehet bevezetni, illetve az adó mértékének meghatározásánál a helyi adókról szóló törvényben előírt maximummértékeket figyelembe kell venni. E korlátozó szabályok ma is érvényesek.
A bevezetett adónemek közül az építményadó, a telekadó, a magánszemélyek kommunális adója, az idegenforgalmi adó valamilyen formája 1991 előtt is létezett, ezek kivezetéséről az új törvény tartalmazott rendelkezéseket.
A vállalkozók kommunális adója és az iparűzési adó új adónemek voltak. Az „előzményadók” mellett további kötelezettségek eltörlésére is sor került, például a magányszemélyek borforgalmi adója, illetve az út- és közműfejlesztési hozzájárulás is megszűnt.
Az önkormányzatok éltek az új adók bevezetésének lehetőségével. Az iparűzési adót és az idegenforgalmi adót bevezették ott, ahol annak volt értelme (néha ott is, ahol nem volt értelme). Az építményadót és a magánszemélyek kommunális adóját alternatív adónemként alkalmazták, alapvetően a lakossági elfogadtathatósághoz igazították a kivetésüket.
A helyi adók bevezetést követő változásairól, a települési adókról, illetve a helyi adók problémáiról a következő részekben szólunk.
Helyi adókat kiegészítő adóbevételek az önkormányzatoknál
A helyi adózás bevezetését követően az önkormányzatok legjelentősebb adóbevétele a (két évvel korábbi) személyi jövedelemadó úgynevezett visszaosztása volt. Ennek mértéke 1991-ben 50% volt, azzal, hogy az alacsony szja-ra jogosult önkormányzatok ehhez kiegészítést is kaptak a központi költségvetésből.
Az elképzelések szerint az említett arányt 100%-ra növelték volna a későbbiekben. Ennek az ellenkezője következett be! A visszaosztási arány már 1993-ban elkezdett erodálódni, a következő évtizedben 5-40%-os arányok érvényesültek, utoljára 2012-ben 8% volt a mérték, végül 2013-tól a beszedett személyi jövedelemadóból az önkormányzatok már nem részesültek.
Szintén a személyi jövedelemadót érinti az a szabály, hogy a külterületi termőföld bérbeadásából származó bevétel utáni szja az érintett önkormányzatot illeti. Ez a látszólag kedvező lehetőség problémáktól nem mentes, ugyanis az önkormányzatoknak kell ellátni az adóztatással kapcsolatos adminisztratív feladatokat (bevalláskezelés, beszedés, ellenőrzés stb.) is, illetve az ilyen földterületek bérbeadásából származó bevétel az esetek túlnyomó többségében mentesül az szja alól. A jelentős adminisztratív terhek mellett az ebből származó szja bevétel elenyésző az önkormányzatoknál.
Sokkal jelentősebb az önkormányzatok adóbevétele a belföldi gépjárművek adójából. Ez az adófajta 1992 óta létezik (1991. évi LXXXII. törvény a gépjárműadóról). Az adóztatási feladatokat kezdetektől az önkormányzatoknak kell ellátni. Eleinte a bevétel 50%-a illette meg az önkormányzatokat, majd 1996-tól bizonyos határok között az önkormányzatok határozhatták meg a gépjárművek utáni adótételeket is (2003-ig). A saját rendelkezés alapján megállapított adóbevétel teljes egészében az önkormányzatokat illette meg.
Az önkormányzatokat illető arány 2003 és 2012 között 100%-ra emelkedett, majd ezt követően 40%-ra csökkent, sőt – átmeneti rendelkezésként – a koronavírus járványra hivatkozva – 2020-ban kormánydöntéssel a teljes gépjárműadó bevételt elvonták az önkormányzatoktól, miközben az adóztatással kapcsolatos feladatokat továbbra is nekik kell végezniük.
A környezetkímélő gépkocsik mentesek a gépjárműadó alól
Látszólag a gépjárműadó igazságos terhelését jelenti a lakosságnak, és ez kiegyenlített bevételt jelent az egyes önkormányzatok között, hiszen alapvetően a helyben lakók, ott tevékenységet végzők gépjárművei után kell adót fizetni. Hogy ez még sincs így teljesen, arról majd a későbbiekben fogunk értekezni.
Sajátos önkormányzati adóbevételt jelent az úgynevezett ebrendészeti hozzájárulás. Erről az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény rendelkezik. Kivetését az önkormányzatok rendelhetik el, a beszedett összeget kizárólag meghatározott állategészségügyi célokra fordíthatják:
|
42/C. § (1) Az ebtartás helye szerint illetékes települési, fővárosban a kerületi önkormányzat az adott év első napjáig négy hónapos kort betöltött eb után az eb tulajdonosától évente ebrendészeti hozzájárulást szedhet be.
…
(7) A települési, fővárosban a kerületi önkormányzat köteles a befolyt ebrendészeti hozzájárulás teljes összegét az ebek ivartalanításának támogatására, az állatmenhelyek és az ebrendészeti telepek fenntartására, állatvédelmi szervezetek támogatására, valamint az ebösszeírás vagy egyéb, az ebtartással kapcsolatos állatjóléti és közegészségügyi intézkedések finanszírozására fordítani. |
Ebadó létezett már korábban is (például: 36/1975. (XI. 5.) PM rendelet az ebadóról és az ebek kötelező összeírásáról), megszüntetésére azért került sor, mert a beszedett ebadó nem fedezte még az ezzel kapcsolatos eljárási költségeket sem. Vélhetően ez az oka annak is, hogy alig van olyan önkormányzat, amely bevezette volna az ebrendészeti hozzájárulást.
Nem közvetlenül adóbevétel, hanem költségvetési támogatás ösztönzi az önkormányzatokat idegenforgalmi adó bevezetésére. A helyi adózás indulásakor ennek összege minden beszedett idegenforgalmi adóforint után két forint volt, ez a támogatási összeg a későbbiekben csökkent, 2020-ban egy forint a mértéke.
Szintén költségvetési támogatási okokkal magyarázható az adóerő-képesség fogalma, amely először a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvényben jelent meg. Egyes támogatásokat az iparűzési adóbevételhez viszonyítva kaphatnak meg az önkormányzatok, ha az iparűzési adóbevételek összege (egy lakosra leosztva) jelentősebb, akkor a központi támogatás összege alacsonyabb. Ez mindenképpen arra ösztönzi az önkormányzatokat, hogy az elvileg lehetséges iparűzési adót be is szedjék.
Irodalom:
Corpus Juris Hungarici (KJK-KERSZÖV Kft., 2000, Budapest)
